广州:全面实施电子招标投标的机遇与挑战

来源:作者:发布时间:2015-07-15点击次数:3880次

      一、全面实施电子招标投标已迫在眉睫
  十八大报告提出工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展,从而将信息化作为推进经济结构战略性调整的重要内容,要求大幅提升信息化水平,推进信息网络技术广泛运用,推动信息化和工业化深度融合[1]。在这个大背景下,《电子招标投标办法》(下称《办法》)应运而生,自2013年5月1日起施行。做好《办法》贯彻实施,对促进招标采购市场的健康发展、推动政府职能转变、推进生态文明和党风廉政建设具有重要作用。与传统招投标相比,电子招标投标在提高招投标透明度,节约交易成本和资源,利用信息化技术手段解决暗箱操作、弄虚作假、围标串标、限制排斥潜在投标人等问题方面具有重要意义[2,3,4]。
  国家发展改革委员会等部门紧接着发布一系列关于做好电子招标投标的指导意见和通知,如:《关于做好<电子招标投标办法>贯彻实施工作的指导意见》(发改法规〔2013〕1284号)(下称《指导意见》)和《关于进一步规范电子招标投标系统建设运营的通知》(发改法规〔2014〕1925号)(下称《通知》)。在《通知》中还明确改造时限:“电子招标投标系统三大平台的运营机构和相关监管部门应在2015年底之前,全面完成对已有平台的改造,确保平台定位准确、功能独立、运营规范、标准统一、接口开放、安全可靠、高效便捷”,还规定“要按照2016年底前基本形成公共服务平台体系的目标,制定出台公共服务平台管理办法和技术规范,推动建立本地区跨部门、跨行业的统一的公共服务平台,并按规定与国家公共服务平台对接交互信息”。可见,全面实施的电子招标投标已迫在眉睫。
  二、广州实施电子化招标投标的情况
  广州公共资源交易中心(下称“交易中心”)在建设工程电子招标投标方面起步较早:一、原广州市建设工程交易中心在2002年已开始使用计算机辅助招标投标管理系统;二、2007年6月广州市建委颁发了《关于市政等工程项目试行计算机辅助评标的通知》,规定广州市市政和其他财政性投资重点项目中试行计算机辅助评标;三、2009年6月原广州建设工程交易中心开始对房建市政非复杂大型工程项目实行全过程电子招投标。如《办法》所规定,交易中心电子招标系统已基本建成三大平台,分别为完成招标投标交易活动的交易平台、用于交易平台之间信息交换、资源共享、提供信息服务的公共服务平台和供监督管理单位备案的行政监督平台。 

  在积累大量的电子化招投标经验之后,交易中心继续创新性地迈着大步前进:一、专业工程(如铁路工程、水利水务工程、交通工程、园林工程等)实行电子化招标投标;二、中心自行研发了集评标与视频会议系统于一体的远程异地评标系统,以南沙交易部为试点,建立“两地多方”的远程异地评标新模式;三、建立“数字见证”智能见证新模式,通过信息化手段,采取物理隔离的方式,即招标人、监督人员和见证人员在评标过程不再进入评标区,保证专家独立评审,通过音频、视频对评标现场进行全程见证;四、交易中心增设业务受理部管理集中办事窗口,集中办理包括投标报名、IC卡办理、招标申请受理等在内的20余项招标投标相关业务,优化电子交易系统,把整个交易流程分解到不同的部门进行分段操作,各个办理环节之间相互制约和监督,增大了违规操作的难度。

      三、实施电子化招标投标过程中遇到问题和解决办法

  全面实施电子招标投标“前途是光明的,道路是曲折的”,交易中心已取得丰硕的成果,但仍遇到很多问题和挑战:
  (一)CA数字证书和电子签章的全面普及
  要全面实行电子化招标投标,首先要解决的问题是全面普及CA数字证书和电子签章。根据《办法》第四十条:“招标投标活动中的下列数据电文应当按照《中华人民共和国电子签名法》和招标文件的要求进行电子签名并进行电子存档”和《电子签名法》第十四条:“可靠的电子签名与手写签名或者盖章具有同等的法律效力”,在招标人招标、投标人投标、评标专家评标等每一步电子招标投标流程中,可靠的CA数字证书和电子签章将成为招标投标过程资料合法性的重要依据。作为电子身份证的CA数字证书和电子签章的普及,将影响电子招标投标的全面推广。交易中心已为评标专家办理CA数字证书和电子签章,评标专家可以通过CA数字证书和电子签章确认招标人录入的评标费用。
  而对于企业,因增加企业的成本和难于对CA数字证书的管理,CA数字证书和电子签章的普及是难点。交易中心采用让利的措施,推出免费提供办公场地和办事窗口等一系列优惠条件,促使CA证书和电子签章公司向企业让利,具体是CA证书的年费由原来的每年200元降为每年100元,这两项让利每年就可以为企业节省超过100万元。
  (二)电子招标和纸质招标并存
  《办法》从电子招标投标交易平台建设,招标、投标、开标、评标和中标电子化,信息共享与公共服务,监督管理等方面全面地规定电子招标投标平台的建设,但实现全面电子招标投标不是一蹴而就的,纸质媒介和电子招标“两条腿走路”并存的过渡阶段将持续很长的时间。因为已加密的电子签章脱离了电脑系统加密的环境,通过无防伪打印机打印出来的已签章的资料会失去有效性和合法性,所以经电子签章确认的电子招标材料在走纸质流程时将需要重复签字和盖章,这样电子招标的节能减排、提高交易效率等优势将无法发挥。
  《指导意见》提出贯彻实施《办法》的基本要求有“坚持统筹规划与分步实施相结合”,而且“各地方各部门和有关市场主体根据实际情况分阶段逐步实施”,分步实施绝不是横向地大面积地铺开,而是纵向实施,应遵循先易后难、先标准后非标准、先小型后大型的原则,按类别逐步上线[5]。交易中心先进行房建市政非复杂大型施工项目电子化招标投,近5年已完成近4000宗电子招投标项目,现推行专业工程和复杂大型施工项目电子化招标投标。因此,一步一个脚印稳步推进电子化招投标有利于降低流程上切断、忽而电子、忽而纸质带来资源浪费、程序严肃性差和工作效率低的影响。
  (三)公共服务平台难于搭建和共享
  实施电子招标投标,归根到底是“三个平台”的搭建和互通。较之于交易平台和行政监督平台,公共服务平台的搭建、互联互通和信息共享是难点和重点:
  1、公共服务平台是为招标投标活动提供保障和后援支持,包括交易主体身份认证、招标项目信息、诚信体系建设、评标专家库建设、评标专家抽取等,这些信息分散在住建、水利、交通等各级行政监督部门、招标代理机构、招标人等。例如:在建立公共服务平台之前,各行政监督已进行企业市场诚信信息的建设,已收集大量交易主体和招标项目信息,但因收集标准不一,信息难以共享,在公共服务平台建设时需要重复收集此信息,浪费大量人力物力。
  2、各交易平台和行政监督部门各自建立的公共服务平台难免产生信息壁垒,例如:广州市城乡建设委员会发布的《关于加强项目负责人管理的通知》(穗建质〔2011〕843号文)明确:“建造师只能担任一个项目,总监理工程师只能担任三个项目”,因信息壁垒,只能限制建造师和总监理工程师在交易中心中标项目的数量,而无法查清他们在其它省市是否已担任其它项目。然而,将所有信息整合到全国统一的公共服务平台,其内容之广泛、涉及部门之多,可想象难度之大,因此统一平台需要强而有力的措施和多部门的积极配合。
  3、公共服务平台主要具有社会公益性服务功能,兼有招标投标活动的第三方中介服务功能,是纯服务性质的,其建立缺乏由市场内在动力。在招标投标活动过程中,公共服务平台必须满足大量的验证、审核和服务请求,需要大量的人力物力,以交易中心建立的企业信息库和市场信息评标平台为例,交易中心单独设立信息管理部,配备15位员工,对交易主体提供的信息进行接案、初审、复审等多个环节。
  可见,《办法》列明的公共服务平台的内容,信息量大、涉及面广、建立难度大,政府管理部门和行业协会应把更多的注意力放在公共服务平台的建设上。
  (四)各行业特点多 多方协调难度大
  在电子招标投标完善和实施过程中,各行业的行政监督部门起到主导作用,各交易主体积极配合,各交易中心作为交易平台提供宝贵经验和技术支持。特别对于专业工程,都是来自各个不同的行业,而各个行业都有自己的管理模式和管理办法,长期形成各管各的局面,即使是同一行业间仍有各级不同的管理模式和管理办法,在许多做法上如市场管理、资格标准的设置、评标办法、监管机制、招标后期跟踪管理及诚信系统的建立也各不相同。因此,在实施电子招标投标时,对于行政监督部门需要提供政策层面的支持,改变行业原有一些做法,例如:修改招标文件范本使之适用于电子招标投标;对于各交易主体,是电子招标投标真正的受益者,应提供建设性的建议,在遇到交易系统开发不完善或影响交易流程等问题时应及时提出,对电子招标投标这个新事物在曲折中前进所产生的问题更应多一份理解和支持;对于各交易中心,应针对各行业的特点和做法开发系统和设置交易流程时,应多与行政监督部门和各交易主体协调,避免闭门造车。
  (五)招标文件的个性化和标准化
  在实现电子招标投标之前,房建市政、交通、铁路、水利等各行业都发布标准招标文件范本。《办法》第十九条再次强调招标文件的标准化:“数据电文形式的资格预审公告、招标公告、资格预审文件、招标文件等应当标准化、格式化,并符合有关法律法规以及国家有关部门颁发的标准文本的要求”。对于传统的纸质招标文件,在按招标文件范本基础上进行编写和修改,经行政监督部门的核备后,将成为招标投标的依据。对于电子招标投标,招标文件等已在系统软件中标准化、格式化、模板化,招标文件等的个性化、多样化将降低。这将有利于防止招标人为某投标人“量身订做”设置相应的条件,降低投标人和招标人串通的可能性;但不利于“具体问题,具体分析”,招标人难以针对各项目的特点设置符合具体情况的招标文件。因此,在对招标文件等进行标准化和格式化时,应充分考虑行业和项目的特点,绝不能为实现电子招标投标而使到招标文件等简单化,以“抽签摇号”方式确定中标人。
  (六)投标成本降低造成围标串标增加
  电子招标投标将大大降低投标的成本。根据《招标投标法实施条例》第十六条:“招标人发售资格预审文件、招标文件收取的费用应当限于补偿印刷、邮寄的成本支出,不得以营利为目的”,如果招标文件通过交易平台网上下载,发售资格预审文件和招标文件的收费应取消。因此,投标人进行电子投标时可免除购买发售资格预审文件和招标文件的费用,降低打印、包封和递交投标文件的人力物力,这将可能加剧围标情况的发生。
  根据广州市建委发布的《招标文件范本》(适用于资格后审及电子评标的施工招标项目)(GZZB2010-008-2)第20.4条规定:“递交投标文件截止时间到达后的一小时内,项目负责人须凭身份证到广州公共资源交易中心事先确定的开标室签到”,交易中心建立项目负责人签到子系统,确保项目负责人本人签到,杜绝假身份证签到、替人签到等弄虚作假的现象。增加项目负责人签到的环节,能提高投标人的成本,从而降低围标情况,但与电子招标投标的降低成本相悖。第37.2条规定:“开标时,出现下列情形之一的,不参与资格审查和评标:两个(含两个)以上的投标人加密打包投标文件电脑机器特征码一致的”,对电脑机器特征码一致的投标文件在开标时进行废标,有利于减少围标的发生,但是仍难以完全避免其发生。
  在全面实行电子招标投标时,如何避免因降低投标成本而导致围标情况增加将成为一个新的课题,例如:通过电子招标投标的大量数据进行挖掘和分析,可查出甲投标单位中标时,某几个投标单位均会投标,而且长期以来这些单位都没有在任何项目中中标,出现上述情况可以对涉及围标的投标单位进行调查。
  四、电子化招标投标未来构想
  《办法》的实行为电子招标投标发展指明了方向,但不是一味包治百病的良药,作为新事物,电子招标投标的全面实施将带来更多的问题和挑战。从2000年左右集中招标投标交易场所的有形建筑市场开始设立,到专业工程建设项目集中进场交易,再到公共资源交易平台的建立,到现在电子招标投标的全面推广,在这近15年时间里,招标投标事业有了翻天覆地的变化,发展方向也已越来越明确。随着公共资源交易平台的建立,涉及公共资源的交易将在此平台汇聚,而电子化又将此有形的平台转化为无形,这个趋势是不可逆转的。作为阶段性产物的公共资源交易平台毫无疑问将被电子化取代,交易平台将退居幕后,通过运行“电子招标投标系统的三大平台”而使到公共资源交易在顺利进行。
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